最高法行政法官专业会议纪要集体土地补偿观点11则

1.诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择
被征收人对适用2019年8月26日修改前的《中华人民共和国土地管理法》实施的农村集体土地征收引发的补偿安置提起诉讼的,人民法院在立案或一审审理期间应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条等规定,给予指导和释明,并结合补偿安置具体情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况,引导被征收人正确选择被诉行政行为、适格被告及有利于补偿安置争议实质化解的诉讼请求:(1)签订补偿安置协议后,认为补偿安置协议违法或遗漏法定补偿安置内容的,引导起诉补偿安置协议;
(2)对补偿安置义务主体作出的补偿决定不服,认为补偿决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的,引导起诉补偿决定;
(3)无补偿安置协议或补偿决定且尚未被强制交出土地的,引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼;
(4)无补偿安置协议或补偿决定且已被强制交出土地,被征收人对补偿安置不服,引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼;对强制拆除行为不服的,引导提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼。被征收人对补偿标准、补偿安置方案、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的,可以在提起上述相关类型诉讼时一并提出;人民法院应当全面审查上述行为的合法性。

2.起诉期限确定与统一告知
被征收人对补偿、强制拆除等行为不服,应当在法定期限内提起行政诉讼。行政机关未依法告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民,法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》等已经明确告知被征收人对补偿、强制拆除等行为不服可以在六个月内提起行政诉讼的,视为已经正确告知起诉期限。未明确告知起诉期限的,参考原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)确定相应的期限。

3.补偿安置义务主体的确定
地方性法规、规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体,市、县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构(以下简称征收管理机构)并赋予该机构补偿安置行政管理职能的,人民法院一般可根据《征收土地公告办法》第十一条有关“征地补偿,安置方案经批准后,由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定,确定市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置义务主体。规范性文件规定或者《征地补偿安置方案公告》规定由其他主体代表市、县人民政府土地行政主管部门签订补偿安置协议或者作出补偿决定的,可视为市、县人民政府土地行政主管部门委托实施,法律、法规、规章等另有规定的除外。

4.强制拆除行为适格被告的确定
被征收人位于《征地补偿安置方案公告》范围内的合法房屋等被强制拆除后引发诉讼的,人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则,结合案情确定适格被告:
(1)被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府或其成立的临时机构等组织实施强制拆除的,以市、县人民政府为被告;
(2)被征收人提供的证据能够证明市,县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的,以市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告;
(3)非行政主体自认实施强制拆除,但被征收人提供的证据能够初步证明该强制拆除行为系行政主体基于征收职权组织的,推定市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告,有相反证据足以推翻的除外;
(4)有证据证明乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的,以委托的行政机关为被告。具体实施的乡(镇)人民政府,街道办事处,村民委员会,居民委员会、建设单位等主体,可作为共同被告或第三人,依法承担相应责任;
(5)合法房屋被强制拆除时无补偿安置协议或补偿决定,又无主体自认实施,人民法院根据原告提供的证据无法确定或推定适格被告,强制拆除行为涉嫌构成犯罪的,依法移送有关部门处理。
无征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告等,乡(镇) 人民政府、街道办事处等主体未经市、县人民政府、土地行政主管部门或者征收管理机构委托、部署等,擅自以自已名义实施强制拆除的,以具体实施的单位为被告。

5.当事人多列、错列被告的处理
原告所起诉的被告不适格,人民法院应根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条规定告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知应追加的被告以第三人的身份参加诉讼,行政复议机关作共同被告的除外。
当事人多列、错列被告,或者诉讼请求明显不属于行政诉讼受案范围,或者虽属于行政诉讼受案范围但不符合一并审理条件的,人民法院应当先行释明。当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的,人民法院可根据案情分别援引《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条,第五十一条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条、第五十五条第二款等规定处理。

6.公平合理补偿安置的判断依据
人民法院对补偿安置内容的审查,应当根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等所确定的补偿标准和计算方法依法进行。确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物与青苗补偿费、社会保障等补偿内容应当公平合理。规范性文件和补偿安置方案结合当地实际确定的补偿标准、支付对象和支付方式等,不违反法律、法规、规章等上位法规定的,可以作为人民法院的裁判依据。

7.宅基地上房屋补偿安置原则和方式
宅基地上的合法房屋或者虽未取得合法权证但符合“一户一宅”建设标准房屋的补偿安置,应当坚持居住水平不降低原则。被征收人对房屋的补偿安置有异议的,人民法院应当引导双方通过协商方式解决。无补偿安置协议又无法协商一致的,人民法院可以根据案情并结合补偿安置方案,判决责令补偿安置义务主体采取重置价格补偿加异地安排重建、产权调换或者货币补偿等方式给予公平合理补偿。

8.补偿安置协议的效力
人民法院应当尊重依法订立的补偿安置协议的效力。补偿安置协议个别约定需要明确和调整的,当事人应当按照诚实信用原则协商解决;协商不成的,应当按照法律规定的程序解决补偿安置争议。
被征收人已签订补偿安置协议、领取相应补偿费用且交出土地后,又起诉征收行为的,人民法院不予立案;但补偿安置协议明确约定保留提起诉讼权利,或者协议存在以欺诈、胁迫的手段订立,损害国家利益等无效情形的除外。

9.诉请补偿安置案件的裁判方式
已取得国务院、省级人民政府征地批复的农村集体土地征收项目,市、县人民政府批准征地补偿安置方案后,市、县人民政府土地行政主管部门,征收管理机构及其委托的其他主体,应当在征地补偿安置方案规定的期限内与被征收人协商签订补偿安置协议。
未能在法定期限内签订补偿安置协议,也未依法解决补偿安置问题,被征收人诉请市、县人民政府土地行政主管部门、征收管理机构履行补偿安置职责的,人民法院应判决责令被告依法履行补偿安置职责;被征收人诉请作出补偿决定的,人民法院应判决责令被告依法作出补偿决定;确定补偿项目与补偿内容的事实、证据和依据均已明确的,人民法院可以直接作出包括具体补偿项目与补偿内容的判决。

10.违法强制拆除的赔偿内容与赔偿标准
被征收人位于《征地补偿安置方案公告》范围内的房屋未通过补偿安置协议或者补偿决定得到补偿安置即被强制拆除的,被征收人请求确认强制拆除行为违法时,可一并请求赔偿动产、不动产等损失。
人民法院审理后认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确,可以直接判决被告赔偿相应的损失;认为相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的,可以在明确相关赔偿内容、标准或计算方法后,判决被告在一定期限内作出赔偿决定。
确定赔偿方式和赔偿金额应当公平合理,不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿。确定赔偿项目和赔偿金额应结合违法行为的类型与违法情节的轻重,准确适用《中华人民共和国国家赔偿法》 规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准,并参照补偿安置方案规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准。赔偿金额应包括被征收房屋的价值、违法强制拆除造成的物品损失等。被征收人按照补偿安置方案应当获得的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等,可以视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”。

11.未批先用、少批多用土地案件的裁判方式
市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复,但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置,且在人民法院一审辩论终结前已取得征地批复的,视为市、县人民政府已采取补救措施。
市、县人民政府未取得征地批复,但已参照法定标准制定补偿安置方案并公告实施的,人民法院应先行保障被征收人按照补偿安置方案应当获得的补偿安置利益,不得以尚未取得征地批复无法确定补偿安置标准为由拒绝对补偿安置内容作出裁判。
市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复,一审辩论终结前仍未取得的,人民法院应当判决确认违法并责令返还土地、恢复原状;征地项目确属公共利益需要且无法返还土地、恢复原状的,人民法院可以判决确认违法,并可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定,判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。