引言：
在民间借贷往来之中，以房抵债的现象时有发生，审判实践中，如何认定非同一集体经济成员之间对农村住房和宅基地达成的抵债协议的效力？在此基础之上的房屋拆迁产权调换协议效力如何，能否据此请求政府依约履行房屋征收补偿协议？请看以下案例。
案情简介：
2002年4月29日，李某、王某容（甲方）与黄某以及黄某琳、周某（乙方）签订了《关于以房屋抵还借款的协议》，约定甲方自愿将坐落在四川省仪陇县自建砖混结构的楼房划出约260平方米给乙方作偿还6万元借款；根据借款数额，乙方黄某占有面积90平方米；楼房抵给乙方后，其产权证暂时保留在甲方，乙方可随时搬入居住，甲方不得以任何理由拒绝乙方居住；所抵偿楼房四至界限以墙体外边缘为界。2002年8月2日，四川省仪陇县新政镇大东村民委员会在该协议上盖章，并签属实。2007年因四川省仪陇县新县城建设需要，四川省仪陇县新政镇大东村的房屋纳入规划拆迁范围，并制定了《仪陇县新政城市规划区征地房屋拆迁补偿安置实施细则》。2008年5月18日，四川省仪陇县房地产管理局对李某抵给黄某等三人的房屋进行了审核，确定建筑面积244.79平方米，其中住宅砖混152.49平方米，土木92.30平方米，并在审核通知书上载明：经实地勘查，产权属实，可以发证。5月19日，四川省仪陇县新县城建设指挥部与黄某等3人签订了《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》，约定由甲方在松海路区域内进行安置，其中安置房水电气户表工程费按物价部门核定的收费标准结算，建房过渡期为一年半，过渡期间，乙方投亲靠友自找房屋暂住，由甲方按《仪陇县新政城市规划区征地房屋拆迁补偿安置实施细则》规定发给乙方搬家费734.37元/次和过渡费4406.22元/月等，四川省仪陇县土地收购储备中心在甲方处盖章，黄某琳在乙方处签字。该协议后附有两张表，附表一载明奖励补偿金额1468.37元，《房屋拆迁附属设施补偿标准表》载明补偿4822元，同时黄某等三人获取了四川省仪陇县新县城建设指挥部松海路还房安置区拆房顺序号0204。
因仪陇县政府发现黄某和李某有违规行为，于2012年8月20日，四川省仪陇县县城建设指挥部（甲方）与李某（乙方）签订了《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书的补充协议》，约定：一、原《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》的签订情况。乙方原房屋坐落在大东街1社，总建筑面积504.63平方米，其中住宅房504.63平方米，拟安置在松海路安置区。附：原拆迁协议合户汇总表中载明房主李某，总建筑面积504.63平方米，分户李某明安置序号205号住宅129.92平方米，李某义安置序号206号住宅129.92平方米，出售黄某等三人安置序号204号住宅244.79平方米。二、面积认定及处理（一）安置还房面积。甲乙双方共同认定安置还房建筑面积504.63平方米，其中住宅房504.63平方米，附安置还房建筑面积认定汇总表：家庭成员分户李某明安置序号205号住宅202.32平方米，李某义安置序号206号住宅302.31平方米。三、原拆迁协议涉及违规交易的处理。在房屋拆迁时，乙方将部分被拆迁房屋面积（包括违规修建面积）出售给第三方，并要求甲方与第三方黄某琳、周某、黄某签订了原拆迁协议。现乙方同意自行解除与第三方的买卖关系，并同意放弃安置还房，第三方与甲方签订的原拆迁协议作废，如乙方与第三人解除买卖协议有困难的，可由乙方向甲方申请，甲方协助乙方与第三人解除买卖关系。协议签订后，李某与黄某至今未解除《关于以房屋抵还借款的协议》。
2013年11月15日，四川省仪陇县县城建设指挥部对李某进行了安置还房，李某在《松海路安置还房结算单》上签字。
该院另查明，黄某不是四川省仪陇县新政镇大东村村民。李某与黄某琳、周某解除了《关于以房屋抵还借款的协议》中关于黄某琳和周某的权利义务。
四川省南充市中级人民法院认为，黄某不是四川省仪陇县新政镇大东村村民，李某与其签订《关于以房屋抵还借款协议》系向集体经济组织以外的人员转让农村住房和宅基地，因其违反了集体经济组织的成员权属性，故黄某取得该房屋的行为不合法。其与仪陇县政府签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》主体资格不合法，该产权调换协议无效。黄某要求仪陇县政府履行该协议的主张，该院不予支持。据此，该院作出（2015）南行初字第35号行政判决，驳回黄某的诉讼请求。
黄某不服上述一审行政判决，向四川省高级人民法院提起上诉。
四川省高级人民法院二审认为，黄某作为城镇居民，与李某签订的《关于以房屋抵还借款的协议》违反了法律、行政法规的强制性规定。本案中，黄某并非案涉房屋社区的集体经济组织成员，不是四川省仪陇县新政城市规划区征地房屋拆迁中的被拆迁相对人，不具备仪陇县政府拆迁安置中的主体资格，一审法院认为其与仪陇县政府签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》无效，并无不当。黄某在二审中申请调取证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款、第四条第一款的规定，故不予支持。该院遂判决驳回上诉，维持一审判决。
黄某向最高人民法院提出再审申请，请求：撤销一、二审行政判决，依法改判要求仪陇县政府依约履行房屋征收补偿协议。其申请再审的事实与理由：1.再审申请人合法取得房屋产权，且其与仪陇县政府签订《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》是基于四川省仪陇县房地产管理所发出的仪房权审字（2008）第07号《仪陇县城镇房屋所有权审核通知书》，该产权认定的行政行为和协议至今未被撤销，具有既定的法律效力，再审申请人要求履行该协议合理合法。2.一、二审法院以《关于以房屋抵还借款的协议》无效为由进而认定《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》无效，混淆了民事法律关系和行政征收补偿法律关系两种不同法律关系的性质，适用法律错误。
最高人民法院认为，本案的审查重点系黄某请求仪陇县政府履行的房屋拆迁产权调换协议的合法性问题。根据我国法律法规的有关规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同一般应认定为无效。根据本案已查明的事实，黄某并非四川省仪陇县村民，其与该村村民签订的《关于以房屋抵还借款的协议》，违反了法律法规的规定，应当认定为无效。黄某基于《关于以房屋抵还借款的协议》而与四川省仪陇县新县城建设指挥部签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》因缺乏合法的前提基础，故亦应归于无效。黄某请求仪陇县政府依约履行房屋征收补偿协议，一审判决驳回其诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当，遂裁定驳回黄某的再审申请。
裁判要旨：
根据我国法律法规的有关规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同一般应认定为无效。当事人并非本村村民，其与该村村民签订的以房屋抵还借款的协议，违反了法律法规的规定，应当认定为无效。当事人基于该协议而与征收部门签订的房屋征收补偿协议因缺乏合法的前提基础，故亦应归于无效。
案件来源：
黄某诉四川省仪陇县人民政府（以下简称仪陇县政府）不履行房屋拆迁安置补偿协议一案再审行政裁定书【中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申368号】
实务总结：
本案争议焦点为：以农村集体土地上房屋偿还非本集体经济组织成员借款的协议效力。
虽然在政策层面，农村土地制度改革在进行试点，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化农村改革综合性实施方案》指出，在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。但现行法律尚未发生变化，不能依据上述政策认定案涉合同有效。
此外，虽然案涉协议约定以房抵债，但是根据地随房走的一般原则，案涉宅基地使用权将与房屋一并实现流转。根据《土地管理法》第九条规定，宅基地属于农民集体所有。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，根据相关法律规定禁止转让。黄某不属于四川省仪陇县新政镇大东村集体经济组织成员，无权享有该村农村宅基地的使用权，因此李某与黄某之间签订的《关于以房屋抵还借款协议》，违反我国法律、行政法规的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第五项规定，应属无效。黄某基于该协议与四川省仪陇县新县城建设指挥部签订的《仪陇县城市规划区房屋拆迁产权调换协议书》因缺乏合法的前提基础，故亦归于无效。
合同无效后，黄某应将该房屋返还李某，且无权请求仪陇县政府向其履行房屋征收补偿协议。但需指出，本案仅涉及合同效力及标的物返还的问题，不涉及李某与黄某之间债务纠纷，双方当事人可另案解决。
相关法律规定：
《中华人民共和国物权法》
第一百五十一条 集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。
《中华人民共和国土地管理法》
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
第九条 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
《仪陇县新政城市规划区征地房屋拆迁补偿安置实施细则》
第二条 凡在新政城市规划区内因建设用地需拆迁的房屋及其附属物，适用本实施细则。
第四条第三款 本细则所称被拆迁人，是指被拆迁房屋及附属物的所有人。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
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